金沙江下游水库移民工作的重大理论与实践问题

点击上方蓝字关注“公众号” 【欢迎引用】商艳光，牛江溶，施国庆 . 金沙江下游水库移民工作的重大理论与实践问题[J]. 工程研究-跨学科视野中的工程, 2020, 12(4): 397-404. 金沙江下游水库移民工作的重大理论与实践问题 商艳光1，2*，牛江溶1，施国庆2 （1. 中国长江三峡集团有限公司，北京 100041； 2. 河海大学 公共管理学院，南京 211100） 摘 要: 在国内，水库移民因工作难度大而被称为“天下第一难事”。在世界范围内，水库移民也已经成为水电行业发展的最大制约因素。通过七年的参与式观察及访谈研究，对金沙江下游四座世界级巨型水电站移民工作中存在的问题及原因进行了分析，并提出了政策建议。认为水库移民工作面临诸多问题的主要原因在于国家层面缺乏统一的管理机构、行业保护政策不适应时代发展、库区自身发展能力不足、工程领域缺乏人文关怀等，并有针对性地提出了整合优化国家机构职能，打破行业保护、试行专业归口管理，设立金沙江下游绿色经济示范试验区，加强水库移民工作的人文关怀等政策建议。旨在通过多种措施破解难题，推动水电行业及库区移民的可持续发展。 关键词: 水库移民；金沙江下游；巨型水电站 1. 问题的提出 金沙江位于长江上游，自四川省攀枝花市至宜宾市河段为金沙江下游。在绵延近千公里的金沙江下游河段规划了乌东德、白鹤滩、溪洛渡、向家坝四座世界级巨型水电工程，总装机容量及发电量相当于两座“三峡工程”。四座电站对于保障国家能源安全、深入推进西部大开发、加快推进长江经济带建设及筑牢长江上游生态屏障具有重要的战略意义。 从世界范围来看，水库移民已经成为水电行业发展的最大制约因素，部分电站建设因移民问题而延期甚至停建。在国内，水库移民因搬迁移民数量多、环境容量不足、利益关系复杂、政策体系不完善，需开展系统的社会重建及移民生计恢复工作而被称为“天下第一难事”。在金沙江下游四座电站建设过程中，由于时间、空间相对集中，且由同一家水电开发企业负责建设，相关问题相互叠加、彼此影响，工作难度更大，对枢纽工程建设的影响更加突出。 现有的水电移民研究重点关注了三个方面[1-4]：一是揭示水库移民问题的特点；二是试图寻求阐释移民问题的理论工具；三是解决移民问题的路径与对策。但是由于研究者多为大专院校研究人员，缺乏实践经验及对实际工作逻辑的深刻理解，相关论文关注问题较为微观，缺乏宏观视角，相关对策建议缺乏对实践的指导力。对于金沙江下游四座电站的移民研究，在CSSCI数据库中仅检索到移民信访方面的一篇论文。 本文拟对金沙江下游四座巨型电站移民工作中存在的问题进行梳理，分析问题产生的原因，并提出有针对性的政策建议。相关研究旨在为“天下第一难事”的破解，为水电行业的可持续发展、库区经济社会进步以及增强移民群众的幸福感、获得感做出有益探索。 2. 研究方法及基本框架 2.1 研究方法：基于行动研究范式的田野调查 美国哲学家唐纳德·A·舍恩将遵循科学实证主义的社会科学研究称为“干爽坚实的高地”，将具体实践工作称为“低洼湿软的低地”。部分学术研究由于不能深入地理解实践工作的逻辑，而缺乏对实践的指导力。行动研究致力于打破传统的研究者与实践者之间的区隔，重视专业实践的逻辑，强调“实践者即研究者”，通过专业实践与研究相结合，更加有效地推动问题解决及社会进步。由于行动研究兼具理论性与实践性，近年来在社会学、社会工作、心理学等学科中得到了广泛应用。 本研究主要方法为基于行动研究范式的田野调查，具体研究方法以参与式观察为主，访谈研究及文献研究为辅。 参与式观察：研究者自2011年作为项目开发企业移民工作机构工作人员深度参与了金沙江下游水电移民工作。先后参加了实物指标调查、移民安置意愿调查、移民安置规划、移民搬迁安置实施、移民蓄水验收等各项工作，经历了一个电站移民工作的完整周期，同时对其他电站移民工作也较为了解。在参与实践工作的同时，保持研究者的视角，重视发现、提炼实践中的各类问题。 访谈研究：围绕水电移民工作中存在的问题及原因，研究者开展了系列访谈。访谈对象包括各级政府部门、项目开发企业、咨询单位、设计单位、监理单位、评估单位的管理人员及专业技术人员，移民群众及安置区群众。 文献研究：包括实践类和学术类两类文献。实践类文献包括国家水电移民政策及规范，世界银行、亚洲开发银行、国际水电协会等国际机构的非自愿移民政策，金沙江下游水电移民工作相关文件、会议纪要等；学术类文献包括CSSCI数据库2000年以来关于水电移民的相关论文。 2.2 基本框架：分析的四个方面 经过多年的交流、碰撞、融合，我国移民政策体系与国际组织的政策体系基本达成一致，可以概括为管理体制、政策法规、财产补偿、搬迁安置、移民发展、公众参与等六个方面[5-8]。结合参与式观察及访谈研究发现，本研究重点对问题最为突出的四个方面，即管理体制、政策法规、库区发展、公众参与的问题进行研究。限于篇幅，每个方面仅提出一到两个关键问题进行分析。 3. 水库移民工作问题及原因分析 3.1 管理体制：国家层面缺乏统一的管理机构 进度、质量和投资是项目管理的三个核心要素，从这三个要素来看，金沙江下游四座电站移民工作形势不容乐观。进度方面，移民工作进度普遍严重滞后于工程建设进度，成为工程按期蓄水发电的首要制约因素；质量方面，四座电站移民工作均出现了大量设计变更，个别县区存在移民返迁，部分移民工程质量存在缺陷；投资方面，移民投资普遍超出概算，移民投资接近或超过枢纽工程投资，导致水电电价成本上升、竞争力下降。此外，地方政府提出了大量的基础设施提升改造等发展诉求。 这些问题集中体现了水电工程移民的特点。水利工程移民情况则相对乐观，由国务院成立专门管理机构的重大水利工程（如三峡工程、南水北调工程）移民工作在进度、质量、投资等方面管理更加规范。为什么会有这样的差异呢？ 在我国市场化进程及国家机构改革过程中，逐步形成了水利工程建设属于政府行为、移民投资使用财政资金，水电工程建设属于企业行为、移民投资由企业负担的局面。在本轮国家机构改革前，国家部委有三个司局级的机构负责水库移民工作：水利部水库移民开发局负责水利项目移民管理；三峡工程建设委员会移民开发局负责三峡工程移民管理；南水北调建设委员会环境与移民司负责南水北调工程移民管理。水电移民工作没有明确的管理机构，在实际工作中主要由省级移民部门负责。 在我国行政体制及政策环境下，无论是三峡移民、南水北调移民，水利工程移民还是水电工程移民，本质上都是政府行为。由于水电移民缺乏全国性的管理机构，且项目开发企业缺乏协调省级部门的能力，导致了以下两方面的问题。一是省级部门站在地方发展的立场上，支持地方政府提出超出政策规范的发展诉求，在某种程度上“既是运动员，又是裁判员”。在这种环境下，甚至形成地方政府向项目开发企业争取利益的竞赛局面。地方政府与企业反复博弈，影响了移民工作的推进。二是由于水电移民资金由项目开发企业承担，国家审定的移民概算对于地方政府无实质性约束，在安置实施过程中发生的“扩大规模、提高标准、新增项目”费用最终多数由企业承担[9-10]。 2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中明确：国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室并入水利部。由此，国务院三建委移民局、南水北调移民司与水利部移民局合并，有力地推动了全国范围内水库移民工作的统一管理。遗憾的是，水电行业移民管理工作未纳入水利部，并未改变水电行业移民缺乏管理机构的局面。 综上所述，国家层面缺乏统一的管理机构导致水电移民工作缺乏规范有效的管理，严重影响了水电行业移民工作推进以及行业健康发展，是水库移民工作成为“天下第一难事”管理体制方面的主要原因。 3.2 政策法规：行业保护政策不适应时代发展 在实施过程中，存在以下三个突出的问题。一是大中型水电项目建设征地涉及交通、水利、文物、铁路、电力等多个行业，所涉及的行业主管部门往往不认可水电行业政策及规定。以交通项目为例，交通部门不认可水电行业组织的交通项目立项及初步设计成果审查，要求按照行业规定重新开展相关工作。二是行业保护政策导致不平衡问题。以建设项目用地补偿问题为例，不同的行业政策规定了不同的征地补偿标准。“同地不同价”问题在库区普遍存在，增加了工作难度及稳定风险。三是移民建设项目招标过程中过于强调行业工作经验，未实现充分市场竞争。有企业反映，部分移民项目招标中，设置了“1万人以上移民工作经验”等不必要的门槛条件。这种做法保护了行业企业，却将一大批有实力的企业排除在外，缺乏充分的市场竞争，是移民项目投资偏高的原因之一。 从以上问题可以看出，水利水电行业保护政策相关条款并未发挥预想的作用。实际上，行业保护政策的普遍存在已经严重影响了相关行业的健康发展。以水库移民为例，无论是国务院1990年颁布的74号令、2006年颁布的471号令还是2017年修订的679号令，均是水利水电部门制订后通过国务院审议印发，本质上是部门立法[9-10]。部门在起草法规草案时，难免会从本部门立场出发，将部门思维、部门利益带入法律法规中，制定行业保护条款。当不同的行业政策对同一事务做出规定时，政策法规之间就可能存在冲突而难以实施。部门立法不仅严重背离了立法的初衷，也严重危害了法律的权威，造成了有法难依的局面。 在一个行业发展初期或者国家经济困难时期，采取部门立法的方式节省投资或者对特殊行业进行保护是必要的。但从目前实际工作的角度来看，部门立法已经造成了不良后果，不适应时代发展：一方面，我国法治化建设已经进入到新的阶段，亟需破除部门立法的弊端；另一方面，水电行业已经高度成熟，具备了较强的市场竞争力及盈利能力。如果片面强调行业保护，不仅不会减轻行业负担，反而会引起地方政府及移民群众的抵触而产生负面的效果。 综上所述，行业保护政策及行业保护盛行的政策环境不仅没有保护和促进行业发展，在某种程度上反而影响了工作推进、加重了企业负担，是水库移民工作成为“天下第一难事”政策法规方面的主要原因。 3.3 库区发展：区域自身发展能力不足 在移民搬迁安置后，库区面临的最大问题就是发展问题。在走访的过程中，我们了解到库区发展主要面临着三方面的问题。一是人口文化程度普遍不高，小学及以下文化程度比例为73.3%，经济收入主要依赖传统的农业种植，缺乏就业技能。二是库区环境容量不足，四座巨型电站均位于高山峡谷地区，平地资源紧缺。水库大量淹没耕地进一步加重了区域环境容量压力。三是库区工业以矿产品开采及初级加工为主，产能落后，缺乏市场竞争力。乌东德电站淹没影响的四川库区108家企业中有30%的企业选择了货币安置，不再进行生产活动。这些问题并非完全由电站建设引起，却反映出区域发展能力不足的现实。 金沙江下游左岸涉及四川省攀枝花市、凉山州、宜宾市，是大小凉山彝区中心区域，右岸涉及云南省楚雄州、昭通市，是乌蒙山区中心区域。从历史的角度来看，这部分区域属于“直过民族”聚居区，直过民族是指20世纪50年代在政府帮助下，由原始社会形态或者奴隶社会直接过渡到社会主义社会的少数民族，解放前仍存在刀耕火种的原始生产方式，生产水平低下。几十年来，这一区域经济社会发生了翻天覆地的变化，但其起点低、基础差的局面尚未得到根本改变。从区域经济角度来看，该区域均位于青藏高原向云贵高原及四川盆地过渡的高山峡谷区域，虽然各类资源丰富，但由于交通不便、地理环境封闭，优势难以发挥。目前该区域仍为我国集中连片深度贫困地区，自身发展能力较弱。从现代化发展的角度看，这些区域仍处于现代化的初级阶段，农业以传统农耕种植为主，工业以矿产品的初级加工为主，第三产业尚未得到充分发展。在完成脱贫攻坚任务后，更大的挑战在于如何实现弯道超车，在2035年基本实现社会主义现代化。水电建设引出的库区发展问题，本质上是落后地区如何实现现代化的问题。 费孝通先生1991年发表的《凉山行》一文系统地论述了大西南开发“一点一线一面”的思路，即“由凉山彝族自治州与攀枝花市合作建立攀西开发区。以这个开发区为中心，重建由成都经攀西及云南保山自德宏出境，西通缅、印、孟的南方丝绸之路，为大西南的工业化、现代化奠定基础”，并且给出了“州市结合、工农贸结合、轻重结合、民族结合”的具体措施。这些思路至今仍有指导意义。我们必须认识到，封闭千年的偏远山区实现现代化是非常困难的，该区域的现代化建设仍然需要国家在战略定位、优惠政策、资源投入等方面给予特殊照顾。其中，如何发挥四座世界级巨型电站对区域经济发展的带动作用是一个重要的议题。 综上所述，库区环境容量不足，发展基础较差，需要国家对其现代化道路给予关注和支持。区域自身发展能力不足是水库移民工作成为“天下第一难事”库区发展方面的主要原因。 3.4 公众参与：工程移民领域缺乏人文关怀 在访谈过程中，我们了解到四座电站移民工作中存在以下突出的问题。一是溪洛渡电站施工区4000余人按照规划搬迁至1000公里外的普洱市孟连县安置。由于故土难离，且对安置区自然环境及当地少数民族风俗习惯等不适应，移民陆续返迁，需二次安置。二是乌东德电站施工区移民为配合工程建设，以避险搬迁的方式提前到县城过渡，生活费用来源于水电开发企业支付的“过渡费”。这些移民在县城生活长达5年，适应了城市生活，强烈要求城镇化安置，不愿返回规划的农村居民点。三是四电站库区存在大量的移民信访，在一些移民大县，涉及水库移民信访占到全县信访总量的25%以上。如处理不善，可能会引发较大规模的群体性事件（如绥江3.25事件）。 在围绕这些问题开展的访谈中，我们发现对于水电移民工作有三种典型视角：工程视角、行政视角、经济视角。工程视角认为移民服务于工程建设，是工程建设有机组成部分，必须无条件地服从枢纽工程的需要。水电开发企业人员多持有这种观点。行政视角认为移民工作一方面是国家重点工程的需要，是上级政府安排的必须完成的任务；另一方面也是带动库区基础设施建设及经济发展的契机。地方各级政府人员多持有这种观点。经济视角认为要给予移民更多的经济上的实惠，确保移民利益，以此促使移民群众支持工程建设。经济视角较为普遍，移民工作各个主体均认同相关观点。 工程视角与行政视角的问题显而易见。工程视角过度强调了移民工作的从属性，忽视了移民工作的复杂性与特殊性，导致了“重工程、轻移民”、“重搬迁、轻安置”的问题。行政视角则更多地从完成上级政府安排的任务、带动地方经济社会发展等方面做工作。访谈过程中有专家指出，“政府工作人员忙忙碌碌，却没有关注到移民的核心诉求，导致了政府行为与移民诉求的不匹配”。 经济视角符合传统的移民搬迁的“成本-收益”理论，在成本不变的情况下，提高对移民的补偿补助，有助于提高移民搬迁安置的积极性，减小工作难度。但在实践中，经济收益发挥的作用却是有限的。在访谈中，移民群众反映了以下意见。 “国家建设我们是支持的，但是政府不能强迫我们搬迁，离家1000公里，话听不懂，地不会种，怎么生存？政府要多跟我们商量，听听农民的意见。（XLD-2014.03） 城市里的生活比农村强太多了，在这里生活五年，我们学会了跳广场舞，交了新朋友，现在让我们回到农村去。我们不想回去。（WDD- 2017.07） 没有干部来我们家，告诉我们要怎么安置。安置点没有去看过，安置方式也不清楚，就让我们按手印。起码要让我们去安置点看一看，风水怎么样，田地怎么样。（BHT-2018.06） 国家政策是好的，但好政策在执行中会不会歪掉？移民的钱会不会被干部乱花掉了？移民工程质量有问题我们应该去找谁？（WDD- 2018.03）” 可以看出，移民群众并非只关注经济收益。生活习惯及相关意见是否得到重视，是否享有知情权、参与权，可能存在的腐败风险都是移民关注的重点。这些问题有些是客观存在的，有些则是主观感受和担忧，可以通过加强人文关怀等措施加以解决。以加强移民参与措施为例，移民参与一方面可以使移民更加全面地了解国家政策及工作难度，避免从自己狭隘的角度去考虑问题或猜忌，可以有效地增强移民的存在感、获得感，从而提升主动性与积极性；另一方面可以使相关各方更好地了解移民的意见，在决策时给予充分考虑，避免决策失误。 综上所述，工程、行政、经济三种主流观点均存在明显的缺陷，导致移民工作缺乏人文关怀，增加了工作难度。缺乏人文关怀，是水库移民工作成为“天下第一难事”公众参与方面的主要原因。 4. 推动水库移民工作的政策建议 针对前文分析的水电移民在管理体制、政策法规、库区发展、公众参与四个方面的问题及原因，本文提出以下政策建议。 4.1 进一步整合优化国家部门机构职能 国家层面缺乏统一的移民管理机构，导致水电移民工作难度大、耗费周期长、投资浪费等问题，影响了水电行业的健康发展。建议进一步整合优化国家部门机构职能，主要包括以下措施：一是明确水电行业移民管理职责由新成立的水利部移民局负责，实现水利水电移民工作国家管理机构的统一；二是整合中国电建集团下属的水电水利规划设计总院与水利部下属的水利水电规划设计总院移民业务板块，实现水利水电移民工作技术咨询、审查单位的统一；三是逐步改变水利、水电移民工作两种规范的状态，发布统一的水利水电行业移民技术规范。 通过进一步整合优化国家移民管理及审查机构，有利于金沙江下游四座巨型电站及水电行业更好地学习水利工程、三峡工程、南水北调工程移民工作的经验，有利于水利水电行业移民工作的统筹管理，从而进一步推动我国水利水电行业的健康可持续发展。 4.2 破除行业保护，试点专业归口管理 水电移民的行业保护政策在某种程度上发挥了负面作用，影响了行业的健康发展。建议将金沙江下游四座巨型电站作为试点，破除水电移民及相关行业的保护政策。主要包括三条措施：一是因电站建设需复建的交通、水利、铁路、电力等专业项目按照专业归口的原则，由移民部门转交给行业主管部门，由行业主管部门负责完善立项、审查、建设管理、验收及后续运行管理工作；二是建设征地补偿严格按照地方征地补偿标准实施，不再因项目行业差异而采取不同标准；三是逐步消除行业企业保护政策，放宽行业招标准入门槛，引入更多实力较强的企业，进一步扩大行业市场竞争。 通过在四座电站的试点，找出行业保护政策导致的难点及痛点，争取在更广的范围内破除行业保护，并及时开展法规修订工作。破除行业保护有利于各行业的协调发展，有利于破解有法难依的难题，将有力地推动依法治国战略深入推进。 4.3 成立金沙江下游绿色经济示范试验区 四座巨型电站的建设，使金沙江下游区域一跃成为世界级的清洁能源基地，将为区域发展提供强劲的动力，也使得该区域形成一个独特的地理单元。但由于发展基础差、自身发展能力不足，该区域的现代化发展仍然需要国家给予特别的关注和支持。建议设立国家级金沙江下游绿色经济试验示范区。前期应重点开展以下三个方面的论证：一是明确该区域的战略定位为全面落实五大发展理念的西南欠发达少数民族地区现代化示范区，走出一条绿色、生态的现代化新路；二是深入发掘该区域的丰富的矿产（稀土）资源、绿色农业资源、旅游文化资源及民族文化资源等优势，不断延伸产业链，增强区域自我发展能力；三是结合国家能源市场改革政策，研究四座巨型水电站区域内售配电方案，为该区域经济发展提供绿色、优质的清洁能源。[11] 通过设立绿色经济试验区，促使该区域深度融入长江经济带，更好地筑牢长江上游生态屏障，将为贫困山区、民族地区、革命老区探索出一条现代化的道路，并进一步带动西南地区的发展。 4.4 加强对移民群体及水库移民工作的人文关怀 水电移民本质上是做“人”的工作，如果缺乏人文关怀，工作推进将难以得到移民群众的支持。建议进一步在水电移民领域贯彻落实“以人民为中心”的发展理念，主要包括三个措施[12-14]：一是加强人文社会科学对水电移民的研究，可由项目开发企业设立社科研究基金，吸引学者开展课题研究；二是进一步加强移民群众的参与程度，让移民群众更多地参与到移民安置规划、移民工程建设、移民搬迁安置及后期发展规划中；三是尝试以政府购买公共服务的方式引入社会工作服务团队对移民进行心理疏导及发展支持，帮助移民更好地适应搬迁后的生活，更好地谋划生计恢复及后续发展。 通过加强对水电移民群体及水电移民工作的人文关怀，可以有效地发挥移民群众的积极性、主动性，使其更好地投身到搬迁安置及对未来生活的规划中，也将有效地降低移民工作的难度，推动水库移民与水电行业的可持续发展。 5. 结语 通过长期参与式观察，本文梳理了金沙江下游水库移民工作面临的国家层面缺乏统一的管理机构、行业保护政策不适应时代发展、库区区域自身发展能力不足、工程移民领域缺乏人文关怀等四个突出问题，并且指出这些问题是水电移民成为“天下第一难事”的重要原因。在对四个问题进行深入分析的基础上，本文有针对性地提出了进一步整合优化国家部门机构职能，破除行业保护、试点专业归口管理，成立金沙江下游绿色经济示范试验区，加强对移民群体及水库移民工作的人文关怀等政策建议，以期推动我国水电移民的理论与实践工作。 2020年6月，习近平总书记对金沙江下游四座巨型电站之一——乌东德水电站首批机组投产发电工作做出重要批示，强调坚持新发展理念勇攀科技新高峰，努力打造精品工程更好造福人民。总书记的批示引起了各界对金沙江下游水电开发事业巨大成就的广泛关注，做好水电移民搬迁安置工作是践行总书记批示精神的具体实践，希望国内理论与实务界专家以此为契机，对我国水电移民工作面临的理论与实践问题进行一次系统的总结和调整，以更好地造福移民群众。 参考文献 [1] 宋林飞. 当前中国四大移民潮：问题与对策[J]. 河海大学学报, 2018, 1: 1-7, 89. 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